Projet intégré 1

Les institutions démocratiques en action

IP1(2002)28f 25 novembre 2002

Transparence du financement des partis politiques
et leur fonctionnement démocratique
Rapport de réunion

Atelier d’experts, Strasbourg, 18 octobre 2002

I Contexte et objectifs

L’atelier d’experts sur la transparence du financement des partis politiques et leur fonctionnement démocratique a réuni des experts et des membres du Secrétariat de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe (CPLRE), le Groupe multidisciplinaire sur la corruption (GMC), la Commission de Venise, le Comité directeur sur la démocratie locale et régionale (CDLR), des universitaires et des représentants d’organisations gouvernementales et d’ONG. Les objectifs de cet atelier étaient :

Faire l’inventaire des documents et instruments du Conseil de l’Europe concernant la transparence du financement des partis politiques, et dessiner les contours de la philosophie du Conseil dans ce domaine ;
Collecter des informations sur les travaux de même nature menés par d’autres organisations et envisager leur -éventuelle contribution au futur guide sur le financement des partis ;
Discuter de la faisabilité, de la portée et des publics cibles d’un tel guide.

1. L’idée de la rédaction d’un guide sur le financement des partis politiques a été lancée par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe (CPLRE) mais sa mise en œuvre a été confiée au projet intégré « les institutions démocratiques en action » (IP 1). L’IP 1 est une plateforme d’action transversale au niveau du Conseil de l’Europe pour les domaines liés à la réceptivité et la responsabilité des institutions démocratiques, à la participation démocratique et à la représentation démocratique (élections). En 2002, près de 40 activités ont été réalisées dans le cadre du projet, faisant intervenir un large éventail de départements du Conseil de l’Europe et de partenaires extérieurs.

II Vue d’ensemble des travaux du Conseil de l’Europe dans le domaine du financement des partis

Groupe de projet « Droits de l’homme et démocratie véritable »

2. Dès 1996, le Groupe de projet interdisciplinaire « Droits de l’homme et démocratie véritable » a publié un rapport complet sur le financement des partis politiques (CM (96) 12). Ce rapport met en lumière le rôle que le Conseil de l’Europe pourrait jouer en définissant des lignes directrices en matière de financement des partis en tant que modèle pour les législations nationales, en vue de garantir le fonctionnement effectif des partis politiques et de participer à la lutte contre la corruption. La plupart des principes défendus dans les instruments subséquents du Conseil de l’Europe sont déjà répertoriés dans ce rapport.

Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe

3. Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe a publié deux instruments relevant du thème de cet atelier. La Recommandation (2000) 86 sur la transparence financière des partis politiques et leur fonctionnement démocratique au niveau régional et un Code de conduite à l’intention des élus locaux et régionaux.

4. Sur la base d’un rapport rédigé par M. Haegi (Suisse), l’idée maîtresse de la Recommandation (2000) 86 est la transparence du financement des partis politiques. Elle n’ordonne pas aux États membres de limiter les sources et/ou le volume du financement, mais insiste sur le fait que l’information des électeurs quant au financement dont bénéficient les partis est une exigence essentielle pour toute démocratie véritable. Cette Recommandation concerne les partis agissant au niveau régional, en particulier dans les États fédéraux, mais aussi les partis locaux et régionaux qui défendent des intérêts locaux spécifiques (par exemple les minorités).

5. Le Comité des Ministres a adopté une réponse à la Recommandation par laquelle il confirme l’importance de la question et attire l’attention sur sa complexité.

6. Le Code de conduite pour les élus locaux a été adopté en 1999 par le CPLRE. Il répondait à un besoin commun à la plupart des États membres à un moment où les décideurs politiques locaux et régionaux se sont vus confier de nouvelles responsabilités dans le cadre de la décentralisation et des changements économiques. Le Code offre des lignes directrices générales à adapter par les États membres. Il est conçu pour guider le comportement des conseillers locaux et régionaux qui sont aussi des candidats (potentiels) aux élections, pour informer le grand public des pièges éventuels et aider à étendre la confiance des citoyens en leurs représentants élus locaux et régionaux. Les principales questions abordées sont : les conflits d’intérêt, le favoritisme dans l’affectation des fonds ou les marchés publics, les problèmes potentiels liés au cumul des mandats. Le Code existe en version anglaise, française, italienne et allemande et l’IP 1 a financé sa traduction en espagnol, portugais, polonais, roumain et turc.

Commission de Venise

7. La Commission européenne pour la démocratie par le droit du Conseil de l’Europe (Commission de Venise) a mené une étude complète sur les systèmes juridiques du financement des partis politiques au travers de toute l’Europe. En 2000, elle a adopté un rapport rédigé par Jacques Robert sur la base de cette étude. Ce rapport a révélé que d’un point de vue juridique, la situation en Europe diffère grandement, la législation est relativement récente et dans bien des cas incomplète. Certaines réglementations sont de nature constitutionnelle ou organique, d’autres relèvent du droit commun. Certains pays interdisent le financement privé alors que d’autres en dépendent intégralement.

8. Selon le rapport de M. Robert, certaines réglementations nationales interdisent le financement extérieur, qu’il soit public ou privé, tandis que d’autres l’acceptent. Dans certains cas, les dons privés et/ou publics sont plafonnés. Selon les États, les dons sont contrôlés par des cours constitutionnelles, des institutions financières publiques ou sont simplement soumis à des audits internes ou externes commandités par les partis politiques.
9. Pour répondre à la nécessité d’harmoniser les réglementations du financement des partis politiques avec des normes européennes communes, la Commission de Venise a adopté en 2001 les Lignes directrices sur le financement des partis politiques (CDL-INF(2001)008). Ces Lignes directrices définissent les normes minimales dans les domaines suivants :

type et destination des dons, en particulier en période de campagne électorale ;
restrictions et contrôle des dons – les Lignes directrices exigent l’introduction de seuils pour les financements publics et privés pour assurer l’égalité des chances entre les partis en compétition ;
transparence des financements ;
sanctions.

10. Le rôle de garant joué par l’État dans l’égalité des chances de tous les partis engagés dans une élection est également abordé par les Lignes directrices en matière électorale, adoptées en juillet 2002 par le Conseil pour des élections démocratiques¹ et la Commission de Venise. Le document rappelle le devoir de neutralité des États en matière de financement public des partis politiques et des campagnes et son Mémorandum explicatif recommande l’apport d’un financement public minimal à tous les partis engagés dans une élection.

Assemblée parlementaire

11. L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) a publié en mai 2001 un important rapport sur les finances des partis à partir des informations fournies par des États membres. Ce rapport a donné lieu à une recommandation adoptée par l’Assemblée et adressée au Conseil des Ministres [Recommandation APCE 1516 (2002)].

12. L’Assemblée parlementaire note que « depuis quelques années, divers scandales liés au financement des partis politiques ont montré, dans plusieurs États membres du Conseil de l’Europe, partout en Europe, que cette question devait être affrontée de toute urgence pour éviter une désaffection des citoyens pour la vie politique de leurs pays respectifs. »².

13. La Recommandation stipule que « Les partis politiques devraient recevoir des contributions financières de l’État pour empêcher la dépendance par rapport à des donateurs privés et pour garantir l’égalité des chances entre les partis politiques. Les contributions financières de l’État devraient, d’une part, être calculées au prorata du soutien politique dont jouissent les partis, évalué selon des critères objectifs tels que le nombre de voix ou de sièges parlementaires, et, d’autre part, permettre à de nouveaux partis d’entrer dans l’arène politique et d’affronter dans des conditions équitables les partis constitués de longue date ». Elle met en garde toutefois contre un financement public excessif qui peut entraîner un affaiblissement des liens entre les partis et leur électorat.

14. La Recommandation exige une limitation stricte des donations émanant d’entités juridiques et l’interdiction de donations provenant des institutions religieuses. Les dépenses autorisées pendant les campagnes électorales devraient être limitées.

15. En ce qui concerne la transparence du financement, l’Assemblée recommande la tenue d’une comptabilité stricte de toutes leurs recettes et dépenses et la déclaration de l’identité des donateurs dont l’aide financière dépasse une certaine limite.

16. Lors de la réunion, des commentaires ont laissé entendre que cette Recommandation pourrait s’avérer insuffisante à certains égards :

Les contributions en nature, qui peuvent parfois être substantielles, ne sont pas évoquées ;
L’objet principal de la Recommandation est la législation alors qu’en pratique les problèmes essentiels ont trait aux mécanismes de contrôle et aux moyens dont disposent ces mécanismes pour enquêter.
La Recommandation renonce à toute sanction pénale et ne prévoit pas de contrôle judiciaire, alors que les partis politiques ne redoutent que peu le contrôle non judiciaire. Ceci ne répond pas à la « bonne pratique » de certains États qui disposent de garanties procédurales spécifiques ou de lois sur le contrôle judiciaire.
La Recommandation vise le cadre juridique et les institutions nationales alors que la corruption est de plus en plus un phénomène international.

Groupe multidisciplinaire contre la corruption

17. Le dernier point évoque la nécessité de mettre en place des instruments et des mécanismes internationaux de lutte contre la corruption efficaces. Le Conseil de l’Europe a répondu à cette nécessité en créant en 1994 le Groupe multidisciplinaire sur la corruption (GMC). Son mandat est d’élaborer des instruments juridiques internationaux de lutte contre la corruption. Le GMC a d’abord préparé le Programme d’action contre la corruption (1996), qui intègre l’examen, en vue d’élaborer une recommandation, du financement des partis politiques et son impact sur la corruption. En préliminaire des résultats de ce programme et des travaux du GMC, le Comité des Ministres a adopté la Résolution (97) 24 portant vingt Principes Directeurs pour la lutte contre la corruption. Le principe 15 stipule spécifiquement que les États devraient « encourager l'adoption par les représentants élus de codes de conduite et favoriser des règles sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales qui découragent la corruption ». Lorsque le GMC eut rempli son mandat, l’accord partiel élargi établissant le « Groupe d'États contre la corruption » (GRECO) était créé. Il offre un mécanisme efficace de surveillance de la corruption.

18. En 1998, les participants à la troisième Conférence européenne des services spécialisés dans la lutte contre la corruption (organisée sous l’égide du GMC) a recommandé, notamment, que les États membres restreignent les frais de campagne, interdisent les dons de source non identifiée et incriminent le financement illégal des partis politiques. Ils ont également invité le Conseil de l’Europe à adopter de nouveaux instruments juridiques dans ce domaine, mais aussi à analyser de manière comparative les différents systèmes en place.³

19. Suite aux Recommandations évoquées ci-dessus, le GMC a examiné en 1999 les législations des États membres relatives au financement des partis politiques et des campagnes électorales et a mis en place un Groupe de travail chargé de préparer une recommandation à ce sujet. Le projet est à l’heure actuelle discuté par les Délégués des ministres qui sont censés l’adopter dans un futur proche. La recommandation demanderait aux États membres d’introduire des dispositions juridiques conformes aux principes énoncés ci-dessous, dans la mesure où de telles dispositions ne sont pas déjà en place, et donnerait mandat au GRECO de surveiller l’application de cette recommandation.

20. Le projet de recommandation se compose d’un Préambule et d’un ensemble de 16 articles. Il identifie les dispositions minimales que les législations nationales devraient contenir en matière de soutien des partis politiques par l’État, les citoyens et les entités juridiques. Ces dispositions devraient servir à garantir la transparence des dons effectués au profit des partis politiques, l’absence de conflits d’intérêt et de préjudices portés aux activités des partis ainsi que l’indépendance de ces derniers.

21. Le texte invite les États à plafonner le montant des dons et à fixer des limites aux frais de campagne, sans pour autant recommander de méthodes spécifiques pour ce faire. Il demande la création d’un cadre juridique pour les dons effectués par les entités juridiques, les entités en liaison avec les partis politiques et les donateurs étrangers. Le projet de recommandation aborde également la notion de transparence et de justification, en particulier en imposant de garder trace de tous les dons à des partis politiques et des procédures de vérification des comptes par une autorité indépendante. Pour finir, il stipule que les infractions aux règles concernant le financement des partis politiques et les campagnes électorales devraient être soumises à des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives.

22. L’étendue et la nature du projet de Recommandation reflètent le souci de respecter la vaste diversité des législations dans ce domaine, étroitement liée aux traditions et à l’histoire nationales. Le consensus entre les membres du groupe de travail GMC n’a pas été facile à atteindre : les professionnels du droit tels que les juges et les procureurs étaient en faveur de règles plus restrictives, alors que les représentants de l’exécutif et les experts liés aux partis politiques étaient moins disposés au changement.

23. Les conflits possibles entre ces différents groupes de participants doivent rester à l’esprit lors de l’élaboration du futur guide. De surcroît, le guide devrait insister sur le rôle des médias en tant que soutien de la transparence dans la vie publique et de l’intégrité des responsables publics. D’un autre côté, il est également vrai que les médias font parfois état d’affaires de corruption sous le couvert de financement de partis politiques, car elles sont plus faciles à pointer du doigt que les cas de corruption à titre individuel.

24. Tous les candidats à des élections ne sont pas non plus forcément liés à des partis politiques (par exemple, en France, de nombreux candidats aux élections locales ne sont pas membres d’un parti, les candidats aux élections présidentielles américaines disposent de leurs propres équipes et financements). Des problèmes de transparence et de corruption peuvent aussi intervenir dans de telles situations. Cela montre à l'évidence, du moins du point de vue des objectifs du projet de recommandation, qu’il est nécessaire de prendre en compte à la fois les aspects afférents aux partis et ceux afférents aux campagnes en matière de financement des activités politiques.

Comité directeur sur la démocratie locale et régionale

25. Le Comité directeur sur la démocratie locale et régionale (CDLR) est sur le point d’adopter un paquet d'initiatives modèle - un document substantiel couvrant un éventail de questions liées à la gestion publique. Ce document est composé d’une liste de normes éthiques à respecter dans la vie publique locale et d’exemples de bonne pratique. Après son adoption par le CDLR, ce document sera soumis à consultations locales dans les États membres pour en évaluer la permanence dans divers contextes et enrichir le texte. D’autres organisations internationales seront également consultées et le document sera diffusé fin 2003 au cours d’une conférence de haut niveau. Dans le domaine du financement des partis politiques, près de soixante exemples de bonne pratique y ont été intégrés.

III Collaboration avec d’autres organisations internationales

Parlement européen

26. Le premier document du Parlement européen (PE), Direction générale pour la recherche, à propos du financement des partis, en l’occurrence un rapport sur le Financement des partis politiques dans les États membres de la Communauté européenne a vu le jour en 1991. Il a servi de fondement à la préparation d’un rapport de Mme Ursula Schleiher sur le Statut et le financement des partis politiques européens et, par la suite, à une résolution législative du Parlement européen sur la proposition de Règlement du Conseil sur le statut et le financement des partis politiques européens [COM(2000) 898 - C5-0081/2001 - 2001/0011(CNS)]. A l’heure actuelle, le Parlement travaille sur un nouveau rapport contenant des informations actualisées sur le statut des partis politiques européens.

27. Le principal intérêt du Parlement européen dans ce domaine est de nature constitutionnelle et concerne les règles de création et de financement des partis politiques européens. Le Parlement a déclaré que ces partis devaient être soumis à une autorisation de la Communauté et que leur financement devait être assuré par le budget de la Communauté en respect du principe d’égalité des chances et pour permettre à de nouveaux partis d’entrer dans l’arène politique. La Commission européenne a repris ces idées dans sa proposition de statut des partis politiques européens.

28. La position du Parlement est intéressante à deux égards :

Définition de la représentativité des partis politiques européens : les partis dont les candidats ont été élus dans au moins cinq États membres lors des élections régionales ou celles du Parlement européen, ou qui ont obtenu au moins 5 % des voix aux dernières élections au Parlement européen.
Transparence du financement des partis : 25 % du financement devraient être obtenus par les efforts du parti lui-même. Le reste serait composé d’une partie fixe, égale pour tous, et d’une partie variable liée au nombre de représentants élus au Parlement européen.

29. Le statut des partis politiques européens est une question extrêmement sensible, divisant aussi bien les europhiles et les euro-sceptiques que les États membres. Malgré le soutien massif du Parlement européen, le dossier est pour l’instant au point mort. L’entrée en vigueur du Traité de Nice placerait le Parlement européen en position de force pour progresser dans ce domaine. De surcroît, la Cour des Comptes a sévèrement critiqué le financement croisé des groupes politiques au Parlement européen et a demandé à la Commission d’élaborer un statut des partis politiques européens.

30. Le projet de statut propose une définition stricte des partis politiques européens ainsi qu’un ensemble de règles permettant de faire la distinction entre les groupes du Parlement européens et les partis politiques européens. Ces règles permettront d’éviter le financement croisé des partis nationaux sous couvert de leur appartenance aux partis politiques européens.

31. Selon le projet de statut, le contrôle du financement des partis politiques européens sera exercé conjointement par la Cour des Comptes et le Parlement européen, la Cour disposant du droit d’examiner les comptes et le Parlement acceptant la « suprématie » de l’avis de la Cour en cas de désaccord. Lors de violation des réglementations définissant le statut et le financement des partis politiques européens, les sanctions pourraient entraîner la suspension du financement et d’autres pénalités financières, mais aucune sanction pénale n’est prévue. Le Statut stipule l’interdiction de tout don anonyme, quelles que soient les circonstances.

OCDE

32. Le financement des partis et des campagnes électorales est un thème nouveau pour l’OCDE mais l’organisation est heureuse de participer à cet atelier d’experts.

33. La Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales – instrument juridique entré en vigueur il y a trois ans – est censée contribuer à la réduction de la corruption dans les échanges commerciaux internationaux et préserver l’intégrité du système financier. Un mécanisme de contrôle basé sur un examen du Comité d'aide au développement évalue dans quelle mesure les normes définies par la Convention ont effectivement été transposées dans la loi nationale.

34. Les Ministres de l’OCDE ont appelé à plusieurs reprises l’organisation à étendre son action à d’autres sujets liés à la corruption. En réponse, l’OCDE a démarré des travaux sur la corruption des responsables de partis et pourrait ainsi contribuer au guide sur le financement des partis et des campagnes électorales du Conseil de l’Europe.

35. En termes généraux, le problème de l’interaction entre intérêts privés et publics est l’un des thèmes majeurs de l’OCDE et explique son intérêt pour l’initiative du Conseil.

36. Depuis peu, l’OCDE a porté une attention croissante à la question des institutions et de la gouvernance, en particulier la gouvernance publique, car c’est un préalable essentiel au bon fonctionnement des économies. Elle a également effectué des travaux sur la transparence et la nécessité pour le secteur public de rendre des comptes ainsi que sur la gouvernance des sociétés cotées en Bourse. Traditionnellement, l’OCDE travaille avec des groupes exécutifs ou économiques mais a commencé depuis peu à travailler avec des députés.

International IDEA

37. International IDEA (Institut International pour la Démocratie et l'Assistance Électorale), est une organisation intergouvernementale dont le siège est à Stockholm. Elle se veut un forum de discussion et d’action visant à l’amélioration de la démocratie et des pratiques électorales. Huit États membres du Conseil de l’Europe sont également membres d’International IDEA et plusieurs autres ont fait acte de candidature.

38. IDEA ne défend pas un modèle particulier de démocratie. Son approche est pragmatique, non normative et ses publications sont souvent des guides et des codes de conduite. L’un d’entre eux concerne le déroulement des élections, y compris le vote électronique. Un manuel d’évaluation démocratique a récemment été publié.

39. IDEA s’apprête à publier un guide sur le financement des partis politiques, résultat de plusieurs années d’investigation scientifique par des experts internationaux de premier plan. Il contient une étude complète des cadres juridiques et des pratiques dans le monde entier. Le guide est conçu sous forme de matrice permettant aux personnes impliquées sur le plan pratique dans les questions de financement des partis (parlementaires, responsables des partis, administrations électorales, etc.) d’améliorer leurs systèmes. Bien que les concepts du guide d’IDEA et de celui discuté au cours de cet atelier soient différents, tout doit être mis en œuvre pour éviter les redondances et assurer la complémentarité des deux outils.

Transparency International

40. Transparency International (TI) a commencé depuis peu des travaux sur le financement des partis politiques mais ce thème est destiné à prendre rapidement de l’ampleur. L’approche de TI envers la corruption n’est pas axée sur la perspective du code pénal, mais sur les systèmes d’intégrité nationaux. Au niveau international, l’organisation a participé à plusieurs initiatives, y compris une action visant à étendre la Convention de l’OCDE mentionnée précédemment de manière à couvrir également la corruption des partis et des responsables de partis. Elle encourage la couverture du financement des partis et des campagnes électorales par le processus de convention des Nations Unies. En mai 2003, TI prévoit d’organiser une conférence internationale anti-corruption qui rassemblera des expertises dans les domaines clés. De surcroît, son Rapport 2004 sur la corruption mondiale sera axé sur la corruption politique. L’organisation envisage également l’élaboration de lignes directrices et de principes destinés à étayer leur cause.

41. Les représentants des sections et contacts du groupe des pays d’Europe occidentale de TI se sont réunis à Athènes du 13 au 15 septembre 2002 pour échanger les expériences nationales en matière de corruption politique en Europe et l’action des parlements et gouvernements nationaux pour régler ce problème. Les participants ont étudié les réponses des pays occidentaux à un questionnaire sur le cadre juridique du financement des partis et le fonctionnement pratique de ces systèmes. Cette documentation était considérée comme un point de départ à la définition de principes et de normes communes. Par ailleurs, les sections en Europe centrale et orientale se sont rencontrées pour coordonner leurs travaux sur le contrôle du financement des campagnes et la section de TI de la République tchèque a créé un site web international proposant un guide sur le financement des partis (voir liste en Annexe II). Des dispositions sur le financement des partis ont été intégrées à l’Article 10 de la Convention de l’Union africaine.

42. Dans d’autres régions, les sections de TI en Amérique latine et aux Caraïbes ont travailler, individuellement et en groupe, sur un certain nombre de projets et les sections d’Afrique assurent la promotion de la Convention de l’Union africaine, qui contient un article (Article 10) sur le financement des partis.

43. Pour TI, la transparence est d’une importance essentielle dans le financement des partis et des campagnes électorales (« la lumière du soleil est le meilleur des désinfectants »). Intégrer dans le guide la perspective de la société civile a également son importance car le niveau d’information de la société civile est le critère absolu de transparence. De l’avis de TI, la société civile a besoin de connaître les règles juridiques et les moyens d’accéder aux documents. Les citoyens ont besoin de savoir où s’adresser pour dénoncer une fraude, il leur faut des informations simples à partir de sources accessibles sur le financement des partis politiques dans leurs communautés. Les violations des règles doivent être sanctionnées de manière sérieuse et exécutoire.

Coalition 2000 (Bulgarie)

44. Coalition 2000 est une initiative anti-corruption nationale agissant dans le domaine de la sensibilisation et du contrôle. Les activités et publications de cette organisation sont vastes : études trimestrielles sur la perception par le public de la corruption, rapports dévaluation annuels sur la corruption, projets de loi y compris la nouvelle loi sur les partis politiques, un guide sur l’éducation anti-corruption, etc. La Coalition a développé un plan d’action anti-corruption, adopté par les autorités nationales. En matière de financement électoral, elle a coopéré avec deux autres ONG en vue de trouver un accord avec les autorités électorales nationales pour surveiller le financement de la dernière campagne électorale présidentielle. Elle a ainsi pu accéder aux comptes de campagne du Président en activité.

45. Coalition 2000 a identifié plusieurs sources de corruption liées aux partis politiques et aux campagnes électorales.

les dons anonymes représentent un problème sérieux du fait de l’étendue de l’économie souterraine ;
les dons des sociétés à participation publique font naître dans certains cas le soupçon d’un éventuel conflit d’intérêt ;
le financement par les cotisations des membres manque de transparence.

L’Association des fonctionnaires électoraux d'Europe centrale et orientale (ACEEEO)

46. L’ACEEEO, créée il y maintenant dix ans, a analysé la législation électorale dans les nouvelles démocraties européennes et a émis plusieurs recommandations de changement. L’expertise de l’Association dans le domaine électoral est enrichie par de fréquentes participations à la surveillance des élections. Durant les dernières années, le financement des partis a été l’un des centres d’intérêt principaux de l’ACEEEO. Des experts hongrois ont élaboré pour le compte de l’Association des documents de recherche sur le financement des partis et des campagnes dans six pays. L’expérience de l’ACEEEO montre la réelle nécessité d’une réglementation et de transparence dans les nouvelles démocraties, mais aussi qu’une réglementation ne peut être efficace dans la pratique sans le développement d’une culture civique véritablement démocratique. Un excès de réglementation pourrait toutefois aller à l’encontre du but recherché car il mène à une bureaucratie plus lourde et la bureaucratie est l’ennemie de la transparence.

IV Vers la consolidation des normes existantes et le développement d’outils pratiques pour améliorer la pratique démocratique dans le domaine du financement des partis

47. L’exercice d’inventaire précédent a révélé l’existence :

d’un certain nombre d’initiatives nationales et régionales toutefois toutes limitées en portée et en objectif ;
de lignes directrices générales – les normes de Transparency International pour l’Union européenne, le CDLR, la Commission de Venise ;
de documents de référence – IDEA, OCDE ;
de recommandations politiques – CPLRE, APCE, GMC, OCDE.

Objectif, contenu et méthode

48. Un guide sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales, internationalement reconnu, devrait reposer sur des instruments juridiques internationaux et s’inspirer des idées livrées par différents outils orientés vers la recherche ou la pratique.

49. Son public cible primaire ne devrait pas être les responsables gouvernementaux ou législatifs car les réglementations existantes sont suffisamment complètes et autoritaires pour eux. Bien au contraire, le document devrait être un outil pédagogique et analytique, décrivant dans le cadre des normes internationales les diverses options, alternatives, définitions, principes juridiques, méthodes de fonctionnement et de contrôle ainsi que leur rôle dans la transparence. Il pourrait s’adresser aux responsables des partis mais aussi aux responsables publics chargés du contrôle financier, à la société civile (en tant que vecteur de contrôle démocratique et groupe de ressources politiques), aux professionnels des médias, aux partis politiques à la recherche de financement.

50. Des exemples devraient être évoqués pour illustrer les avantages et les inconvénients des différentes options. C’est ainsi que dans la tradition britannique, il est fait état du « modèle du troisième parti », un moyen efficace de contrôle des dons. Il serait aussi utile de proposer des moyens pratiques d’informer les votants des contributions financières allouées aux partis politiques (transparence).

51. Pour faire de ce guide un outil viable et utile, la perspective « utilisateur », par exemple la vision des partis politiques proprement dits devrait être prise en considération. Les effectifs des partis politiques sont en chute libre. Lorsque les dons étrangers ont été interdits au Royaume uni, le parti libéral et d’autres partis de moindre importance ont cessé d’exister. Les règles bureaucratiques de déclaration des dons ont affecté les sections locales des partis nationaux qui ont besoin de personnel pour traiter toutes ces paperasseries. Des groupes spécialisés, des organisations issues de la société civile ainsi que des partis politiques devraient être consultés au cours de l’élaboration de ce guide.

52. Le guide pourrait analyser les législations dans divers pays et en exposer les avantages comparatifs. Il pourrait répertorier les mesures employées avec succès dans les pays dotés d’un modèle ultra-libéral et dans les pays appliquant un modèle plus interventionniste. Il pourrait aussi livrer des exemples de règles de nature préventive et d’autres de nature « répressive ».

Il devrait aussi aborder les questions spécifiques liées aux partis sub-nationaux et supranationaux, en particulier les mécanismes de contrôle.

53. Les termes de base employés dans le guide devraient être explicitement définis (thesaurus). Le langage utilisé devrait être simple et compréhensible.

54. Le guide devrait être, inter alia, un moyen d’améliorer, dans les nouvelles démocraties, les chances locales des partis les plus petits et sous-dotés, car ils contribuent à une démocratie multipartite fonctionnelle.

Procédure et ressources

55. La procédure précise à suivre, dans le cadre du projet intégré, ainsi que l’implication de participants à l’atelier seront définies ultérieurement. Il est toutefois clairement reconnu que l’implication des partenaires à l’élaboration de ce guide devrait être de nature à leur donner le sentiment d’être partie prenante au projet, pour en retour contribuer à en élargir l’impact.

56. Un accord a déjà été trouvé sur un certain nombre de points :

Les processus de consultation nationale pour le paquet d'initiatives modèle du CDLR pourraient aussi être axés notamment sur la question du financement des partis. La base de données LOREG (http://www.loreg.coe.int/en/start.html), riche d’un certain nombre de lois sur ce thème, pourrait également servir de ressource.
De l’avis de Transparency International, il s’agit là d’un projet de première importance. Bon nombre de leurs sections ont exprimé leur volonté de travailler sur le sujet mais les modalités de leur participation restent encore à négocier.
Le projet de guide devrait être soumis, entre autres, à l’Assemblée parlementaire et au Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe, pour avis.
L’organisation mondiale des parlementaires contre la corruption, dont le secrétariat est au Canada (http://parlcent.parl.gc.ca/English/program_briefs_GOPAC.htm) devrait être associée au projet.

ANNEXE I

Liste de participants

Mr Eero J. AARNIO, Counsellor of Legislation, Ministry of Justice, P.O. Box 25,
FIN-00023 Government. Former member of GMC

Dr Ingrid van BIEZEN, Department of Political Science, Johns Hopkins University,
359 Mergenthaler Hall, 3400 N. Charles Street, Baltimore, MD 21218 - USA

Permanent address: Department of Political Science, University of Birmingham, Birmingham B15 2TT, United Kingdom

Ms Gillian DELL, Coordinator on political corruption, Transparency International, Otto-Suhr-Allee 97-99, D-10585 Berlin, Germany

M Yves-Marie DOUBLET, Maître de conférence, Ecole Nationale d’Administration (ENA), Paris, France

Mr Dirk DRIJBOOMS, Senior Executive, International IDEA, UN House, 14, rue Montoyer, 1000 Brussels – B

Mr Robert FREMR, High Court in Prague, Vrchni soud u Praze, Nàm. Hrdinu, 1300, Praha 140 00, Czech Republic, Former Chair of the GMC’s working group on the funding of political parties and election campaigns

Mr Péter HAVAS, Association of Central and Eastern European Election Officials
(ACEEEO), Budapest, Hungary

Mr Wilhelm LEHMANN, Administrator, Division of international and constitutional affairs, Directorate General for Research, European Parliament, SCH 04 A 026, L-2929 Luxembourg

Mr Alex MATHESON, Head of the Budgeting and Management Division,
Directorate for Public Governance and Territorial Development, OECD,
2, rue André-Pascal, 75775 Paris Cedex

Dr Martin MORLOK, Professor, Institute for German and European Party Law, Gebäude 24.91, Universitätstrasse 1, D-40225 Düsseldorf

M François SAINT-OUEN, Fondation pour l’économie et le développement durable des régions d’Europe, 12, rue de l' Arquebuse, CH -1204 Geneva, expert for CLRAE on party finance

Mr Emil TSENKOV, Senior fellow, Centre for the Study of Democracy, 1, Tzvetan Radoslavov Str., 1113 Sofia, Bulgaria

Mr Keith WHITMORE, Chair of the Committee on Sustainable Development, CLRAE, Councillor, Manchester City Council, 28 Scarisbrick Rd, Levenshulme,
M19 2BS – Manchester – UK

Secretariat IP 1 :
“Les institutions démocratiques en action”

Mr Michael REMMERT, Project Manager

Ms Irena GUIDIKOVA, Project Administrator

Ms Anne GODFREY, Secretary

Mrs Christiane LUPO-JONES, Secretary

_____________________________

Secretariat

Mr Günter MUDRICH, Secretary of the Chamber of Regions, CPLRE

Mr Dan POPESCU, Administrator, Directorate General of Legal Affairs, Local Democracy

Mr Gaël MARTIN-MICALLEF, Administrator, Directorate General of Legal Affairs, Division of Elections and Referendums, Venice Commission

Mr Christophe SPECKBACHER, Administrator, Directorate General I, Legal Affairs, Economic Crime Division

ANNEXE II

Liste non-exhaustive des documents
se rapportant au financement des partis politiques

Conseil de l’Europe

CM (96) 12, Groupe de projet « Droits de l’homme et démocratie véritable » (CAHDD) : rapport final d’activité, financement des partis politiques (1996)

Conférence européenne des services spécialisés dans la lutte contre la corruption
Le trafic d'influence et le financement illégal des partis politiques - Actes, Madrid, octobre 1998 (2000) ; ISBN : 92-871-4254-8

Assemblée Parlementaire, Recommandation 1516 (2001), Financement des partis politiques

Assemblée Parlementaire, Doc. 9077 (4 mai 2001), Rapport de la Commission des questions politiques ; Rapporteur: Mme Vlasta Stepová, République tchèque, Groupe socialiste

CDL-INF (2001) 008 Lignes directrices et rapport sur le financement des partis politiques: adoptés par la Commission de Venise lors de sa 46ème réunion plénière, (Venise, 9-10 mars 2001)

CPLRE Recommandation 86 (2000) sur la transparence du financement, des partis politiques et leur fonctionnement démocratique au niveau régional

CPR (7) 7 rev Part II. La transparence du financement des partis politiques et leur fonctionnement démocratique au niveau régional, Rapporteur M. Haegi (Suisse)

CM Rec (2000)10 sur les codes de conduite pour les agents publics

GMC Draft Recommendation Rec (2002) du Comité des Ministres aux Etats membres sur les règles communes contre la corruption dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales (document de travail, Doc préparé par la Direction Générale I (Affaires juridiques)

GMC (1999) 23 rev. Groupe de travail sur le financement des partis politiques (GMCF). Synthèse des réponses des Etats membres et observateurs au questionnaire sur le financement des partis politiques et des élections (DGI, Affaires Juridiques)

Model initiatives package of CDLR (working document, not available online)

Autres organisations

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http://www.aceproject.org/main/english/pc/pcd.htm

Max Planck Institute: Financing of political parties in comparative perspective (In German)
http://www.virtual-institute.de/en/Taet2000/etat00_57.cfm

Czech manual on party finance http://www.party-finance.org/documents/brozura-angl.pdf

Party Finance in Comparative Perspective http://www.oezp.at/oezp/online/02_1_ab_e.htm

A model law on financing of political parties http://www.cesid.org/english/publication/Models/model3.htm

European parliament, Report on the proposal for a Council regulation on the statute and financing of European political parties - Committee on Constitutional Affairs
Tiziano Balmelli. Le financement des partis politiques et des campagnes électorales, Editions universitaires de Fribourg.

Tiziano Balmelli. The funding of political parties, Spisa Universita Di Bologna, Clueb Et Foundations For Democracy, Nomos VERLA, Baden-Baden.

Yves-Marie Doublet, Que-sais-je? Le financement des parties politiques, Presses universitaires de France 1997

Yves-Marie Doublet, L'argent et la politique, Economica 1997